編者按：當下，旅游產業正在經歷深刻變革，產品供給由稀缺轉為過剩，資源為王讓位于產品能力為王，游客需求從單一化轉向個性化、多樣化和細分化。旅游產業發展正呈現出越來越復雜化、精細化的趨勢，為了滿足旅游市場需求、順應時代發展趨勢，越來越多的從業者投入更多精力，對旅游產業進行深入、細致的鉆研。

2020年是我國五年期發展規劃的轉換之年，也是上一個10年的終點和下一個10年的起點，又恰逢全球遭遇突如其來的新冠肺炎疫情。對于文旅行業來講，既是需要應對危機的“多事之秋”，又是需要冷靜思考，危中求機，謀劃未來中長期發展的關鍵時點。

本期專題研究，我們將基于地方文旅行業主管部門和國有及民營文旅企業的視角，回顧過去五年以及更長時間文旅產業的發展情況，以如何謀劃“十四五”期間文旅產業的發展為落腳點，從多個角度進行分析，以期為地方文旅行業主管部門和文旅企業發展決策提供參考。

第一部分

2020年前文旅產業的發展回顧

我國文旅產業的發展從1979年開始起步，至今已有40年。在這40年的時間里，我國社會經濟的發展發生了翻天覆地的變化，文旅產業也發生了巨變。限于主題和篇幅，本報告不對文旅產業的歷史進行完整回顧，僅根據我們要研究和思考的問題，進行一定時間段的回顧分析。

本報告按照原國家旅游局局長李金早主政前（2014年10月前）、主政中（2014年10月-2018年3月）和主政后（2018年3月后）三個時間段進行回顧分析。

1992年-2014年9月：大眾觀光旅游高速發展期

1992年我國旅游主管部門-原國家旅游局首次提出旅游主題年的施政模式，自此以后每年都會在年初提出該年度旅游年的主題和口號。每年的主題和口號的提出，標示著國家旅游主管部門對該年旅游產業發展的主導方向和重點。

在這23年期間，有10個年份的旅游年主題為觀光旅游性質，1992年首個旅游年的主題，更是直接表述為觀光游，后續包括山水風光游、文物古跡游、民族風情游、華夏城鄉游、生態環境游、生活游、生態游等，大多也直指觀光游屬性。這也體現出我國文旅產業發展的早期和中期階段，觀光游是絕對的主體。

觀光游是我國文旅產業起步和發展的基礎，不僅是國內游，入境游也長期依賴這一模式。觀光游依賴于旅游資源的獨特性和中國乃至全球巨大的旅游人口紅利，雖然當下我們會頻繁地提及觀光游模式的不足，但在相當長的時期內，觀光游是中國旅游業以及全球旅游業發展最主要的模式，時至今日也占據著主要的市場份額和旅游人次規模。

2014年10月-2018年3月：文旅產業顯著提質升級期

2014年10月-2018年3月，是原國家旅游局局長李金早主政旅游行業的時期，這是我國文旅產業發生非常重要的一個時期，在這近4年的時間里，我國旅游業真正在從觀光游向度假游轉變，多個行業實質性地在與旅游行業進行跨界融合，包括具備投資實力的地產類企業紛紛進入文旅行業，帶來了一大批綜合性大型文旅項目的落地，行業發展處于一個提質升級的高速、高質量發展階段。

除了眾多大型文旅項目開業或開工，李金早主政期間，其親自對我國文旅產業的發展進行了眾多理論擴展和戰略性布局。以下我們根據其主政期間的相關文件和講話進行簡要總結。

1、提出中國旅游業發展的“三步走”戰略

在2017年全國旅游工作會議上，原國家旅游局局長李金早在會上指出，我國現仍處于對資源依賴較高的粗放型旅游大國階段，從現在到邁入世界旅游強國行列，需要實施“三步走戰略”。

第一步：從粗放型旅游大國發展成為比較集約型旅游大國（2015-2020）

預計到2020年建成比較集約型旅游大國。消費需求結構將從生存型消費向發展型消費升級，從物質消費向服務消費升級。居民旅游消費個性化、特色化、休閑化、品質化、多樣化更加明顯，帶動旅游休閑度假、康體養生、科普研學等產品供給不斷優化，推動特色優質旅游服務和旅游綜合環境不斷提升。旅游經濟增長從單一的總量擴張向質量效益綜合提升轉變，增長動力從依靠資源要素擴張、人財物投入向依靠科技進步和旅游服務人員素質轉變，旅游企業從依靠擴大資金投入向提高自主創新、增強品牌國際競爭力轉變。

第二步：從比較集約型旅游大國發展成為較高集約型旅游大國（2021-2030年）

預計到2030年建成較高集約型旅游大國。通過加快推動旅游創新體系建設、加快培育旅游市場主體，優化旅游產業結構，推動旅游企業做大做強做精。加快推動“旅游+”戰略，促進旅游與相關產業深度融合發展。積極提升旅游發展質量，健全旅游市場秩序治理機制，提高旅游業整體效益，提升廣大人民群眾滿意水平。全面推動現代科技在旅游業的廣泛應用，提升旅游業的現代化水平。構建較為完善的旅游法治和政策體系，完成旅游產業進入全球產業中高端、旅游品質加速提升、旅游創新氛圍濃厚、國際影響力顯著增強等目標。

第三步：從較高集約型旅游大國發展成為高度集約型的世界旅游強國（2031-2040年）

預計到2040年建成世界旅游強國。全面優化旅游業發展的制度，全面營造有利于旅游創新創業的環境。加快旅游軟實力建設，積極建設一批有世界影響力的國際旅游智庫、旅游高等院校，培育高素質的人才隊伍體系。加強旅游安全、健康與衛生建設，全面提升旅游保障能力。全面提升國家旅游形象和在世界旅游發展中的地位，增強在全球旅游發展中的全球話語權和各類規則的決策權。全面優化生態環境，提升旅游可持續發展能力，完成科技和人才成為旅游業發展最重要的戰略資源，創新成為旅游業發展的最核心因素，旅游勞動生產率、社會生產力達到世界一流水平，旅游經濟發展質量高，資源利用非常高效，具有非常強的國際競爭力，擁有一批世界一流的旅游科研機構、旅游高等院校和創新型旅游企業，成為全球高端旅游人才創新創業的重要聚集地，旅游可持續發展能力強等目標。

旅游業發展“三步走”戰略勾畫了我國旅游業中長期的發展藍圖，其以建成世界旅游強國為目標，明確了建設內容和要求，對行業的中長期發展具有重要指導意義。

2、提出旅游新六要素，著力推動“旅游+”

在2015年全國旅游工作會議上，李金早提出，要在原有的“吃、住、行、游、購、娛”六大基本要素的基礎上，增加“商、養、學、閑、情、奇”六大發展要素或擴展要素。“商”是指商務旅游，包括商務旅游、會議會展、獎勵旅游等旅游新需求、新要素；“養”是指養生旅游，包括養生、養老、養心、體育健身等健康旅游新需求、新要素；“學”是指研學旅游，包括修學旅游、科考、培訓、拓展訓練、攝影、采風、各種夏令營冬令營等活動；“閑”是指休閑度假，包括鄉村休閑、都市休閑、度假等各類休閑旅游新產品和新要素，是未來旅游發展的方向和主體；“情”是指情感旅游，包括婚慶、婚戀、紀念日旅游、宗教朝覲等各類精神和情感的旅游新業態、新要素；“奇”是指探奇，包括探索、探險、探秘、游樂、新奇體驗等探索性的旅游新產品、新要素。旅游新六大要素的提出，即已暗含了“旅游+”的思想。

2015年8 月，李金早發表署名文章《開明開放開拓 迎接中國“旅游+”新時代》，系統全面地闡述了他的“旅游+”思想和戰略布局。他提出旅游業無邊界，具有天然的開放性、動態性，“+”的對象、內容、方式都可以不斷拓展豐富。經濟社會越進步發展，“旅游+”就越豐富多彩。從人的需求出發，旅游可以+新生活方式；從社會發展出發，旅游可以+“五化”（新型城鎮化、新型工業化、農業現代化、信息化、生態化）；從行業發展出發，旅游可以+眾多行業業態，包括教育、交通、康養、商業、農業、工業等等。

3、大力推動旅游業發展模式從景點旅游向全域旅游轉變

在2016年的全國旅游工作會議上，李金早提出中國旅游業發展要從“景點旅游”向“全域旅游”轉變，并發表了《全域旅游大有可為》的文章，系統全面地闡述了全域旅游的概念內容和發展模式及路徑。由此，“全域旅游”成為最近幾年旅游業發展的熱詞。

所 謂“全域旅游”，是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

全域旅游的發展模式內涵包括要從單一景點景區建設和管理向綜合目的地統籌發展轉變；從門票經濟向產業經濟轉變；從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變；從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變。

4、大力推進“廁所革命”，促進旅游基礎設施和服務能力提升

基礎設施是旅游業發展的基礎，無論是觀光旅游還是度假旅游，無論是景點旅游還是全域旅游，交通、通訊、餐飲、住宿等基礎和服務設施的建設都是不可或缺的，投資機構在做項目投資決策時，也都會將基礎設施配套作為重要的考量因素。

在李金早主政期間，從外部來看，對旅游產業促進最大的是交通設施提升是密集的高鐵路網的建設。目前，在我國版圖上，胡煥庸線右側，絕大部分地級市都有高鐵通達，部分省份，高鐵路網已經覆蓋到了縣級城市。目前，我國500公里以內的出行基本上可以實現便捷的半日往返，1000公里以內的出行基本上可以實現便捷的當日往返。對旅游產業促進最大的通訊設施的提升是4G信號的全國性覆蓋，由此大力推動了自駕游、自助游以及旅游產品和服務的在線預訂。

在行業內部，基礎設施和服務建設的重大工程是如火如荼開展的廁所革命。旅游廁所的建設和維護，看似是小事，實則是大事。廁所革命不僅受到國家旅游局的重視，連國家領導人也做過多次批示。2017年，李金早在全國廁所革命工作現場會上指出，廁所革命不僅關系到旅游環境的改善，也關系到廣大人民群眾工作、生活環境的改善，更關系到國民素質提升、社會文明進步；要按照“一件接著一件抓，抓一件成一件，積小勝為大勝”的要求，持之以恒推進工作。

從以上分析可以看到，李金早對我國旅游業的發展，既有中長期的戰略考量和布局，又有非常清晰的路徑指引，也抓住了具體工作的一些關鍵點，對旅游產業的持續健康發展具有重要意義，也值得地方旅游主管部門和行業企業學習落實。

2018年4月至今：文旅融合，全面發展

2018年3月13日，國務院機構改革方案出臺。根據該方案，改革后，國家旅游局與文化部合并，組建文化和旅游部。不再保留原文化部、國家旅游局。4月8日，新組建的文化和旅游部正式掛牌。雒樹剛任黨組書記、部長，原國家旅游局局長李金早任黨組副書記、副部長。

文化和旅游部的主要職責定位，是貫徹落實黨的文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統籌規劃文化事業、文化產業、旅游業發展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等。

文旅部掛牌成立后，31個省區市的文旅主管部門相繼掛牌，文旅融合從政府主管部門改革開始，逐漸進入全面深入階段。

2019年全行業按照雒樹剛部長提出的“易融則融、能融盡融”的原則開始探索，在多個行業細分領域取得了有效的成績，但文旅融合的全面推進，還有待時日。“十四五”期間，文旅融合顯而易見將是一項重點工作。

第二部分

對文旅產業發展的幾點基本認識

一

要認知和了解文旅消費的基本特征

文旅行業是一個跨界融合特征非常明顯的行業，從業者來源廣泛，而原本旅游專業畢業的科班學生從事本行業工作的反而比較少；同時，文旅行業市場化程度比較高，是一個注重市場實效，而缺乏深度理論研究的行業，長期以來，院校的理論研究和市場運行基本上處于兩個相對隔離的“平行世界”。另外，文旅消費的熱點變化較快，導致創新項目的紅利期較短，同時跟風投資往往難以成功。由此形成了一個魚龍混雜的行業狀況。一部分先行者和頭部玩家抓住了行業的本質，從而獲得了“名”和“利”；而另一部分想靠跟風和運氣“發財”的人，則越做越迷茫，不知如何“破局”。

想要洞悉文旅行業的密碼，我們認為首先需要了解文旅消費的基本特征。

1、精神性和非標性

文旅消費的基本特征之一是精神性。這與我們日常所見的眾多消費類型存在很大的差別，比如房子、汽車、衣服、化妝品、食物等，這些可以工業化生產的物質性消費產品，具有明確的產品內容邊界，其特征和用途都比較固定，生產者和消費者之間有相對固定和明確的認知。而文旅消費是一種精神性消費，除了滿足身體放松等需求之外，更多地指向審美等精神愉悅的層面。在這一點上，文旅消費與文化藝術類消費具有相同的特征，或許這是文化和旅游最終“走”到了一起的原因。

精神性帶來的一個延伸特征，即是非標性。正如一千個讀者就有一千個哈姆雷特，同樣的旅游景區景點，不同的人可能會有不同的喜好。同時，同一個人，在不同的年齡階段和境遇下，對同一個旅游景區景點，也可能會有不同的喜好。因此，文旅產品的開發不能片面地去模仿和復制，而要去調研和洞察市場的根本性需求。

基于精神性和非標性，或者說個性化的市場需求原因，投資者在進行投資決策的時候，就要心里留底，文旅產業很難像制造業那樣，靠一個產品的規模化生產，占據巨大的市場份額。即便是迪士尼、環球影城這樣的全球頂級文旅項目，也需要不斷地更新其產品內容，才能保持其市場份額。除了故宮、金字塔這些全球獨一無二的文旅資源和項目之外，其他文旅投資項目，如果一成不變，遲早會被市場淘汰。

2、異地性

文旅消費具有異地性，依賴于人的空間位移。這與傳統的文化藝術性消費又形成了差別，也形成了文旅消費的獨特特征。正是因為異地性的特征，文旅消費的大規模出現要在工業革命之后，大大晚于其他的消費形態。

文旅消費依賴于交通、住宿、餐飲、通信等基礎設施和服務，這顯示出文旅消費不是一個完全獨立的消費形態，也正因為如此，又是一個對社會經濟發展具有極大拉動性的消費形態。文旅產業的繁榮程度往往跟一個地區的綜合發展水平直接相關。

異地性的特征要求地方政府和投資者在進行文旅產業投資時，要具有系統性思維，文旅項目開發不是圈一塊地，建一個景區收門票那么簡單的事，要考慮交通的通達性，要考慮配套多少酒店和餐廳，要考慮外來旅游者在當地游覽時對本地特色的體驗，同時在服務上又要符合其在自己常住地的習慣和舒適度度，即在游購娛產品體驗上要有足夠的差異性，而在食住行上又要有一定的層次和標準。

在過去的一段時間，有不少投資者認為虛擬旅游具有“不出家門看世界”的特點，效果好成本低，因此會“大賣”。實事上，大部分虛擬旅游的項目只能是文旅消費的一個補充產品，而不可能取代真正的旅游出游活動，因為，這與異地性的基本特征是相違背的。

二

文旅投資和運營要有開放性思維、逆向思維

基于上述對文旅消費基本特征的分析，我們認為，企業在進行文旅投資和運營時要有充分的開放性思維，包括：第一，不要一味固守文旅產品和服務原有的模式，因為消費需求是常變常新的，企業的產品和服務供給也需要不斷融合和創新，文旅產品的投資和運營可以充分與其他行業和消費領域進行融合，文旅產品和服務的表現形式可以是千變萬化的，只要是能滿足消費者的合理合法需求，都是有市場的；第二，不要單打獨斗，要基于共建共享的原則與更多的合作伙伴進行協同，這一方面是因為文旅消費涉及的組成元素較多，另一方面，單個企業“包干”的做法容易造成投資負擔過重。對于擁有景區、大型投資項目的企業，要有平臺化運作的思維，整合更多的產品和服務運營商進駐，不斷豐富景區和項目的內容。第三，在項目投資方面，鑒于文旅項目普遍具有投資大回收周期長的特征，可以嘗試與產業投資基金、其他產業集團合作，以出讓部分股權的方式獲得股權融資支持，以保障企業現金流的穩定。

而逆向思維指的是，基于旅游者需求的多樣性，產品和服務運營方在參考其他的產品和服務案例時，可以嘗試采用反其道而行之的做法。比如，有的旅游目的地以熱鬧著稱，有的目的地則以安靜吸引游客；有的酒店以現代化和奢華作為特色，有的酒店則以原始野趣為亮點；有的旅游產品為旅游者提供極度舒適的體驗，而有的旅游產品則不斷向旅游者施加肉體折磨，等等。這些看似矛盾的旅游產品和服務，其實都能吸引到其相對應的客源群體。因此，文旅產品的投資和運營非常忌諱簡單的模仿和跟風，而是要根據自身具有的資源特色，設計開發具有自身資源特色和企業調性的產品。

三

要協調好政府和企業的關系

在相當長的一段時間里，旅游行業是一個市場化比較充分的行業。原國家旅游局在成立后的一段時間，曾擁有多個酒店資產，但后來這些資產都被剝離了出來進行市場化運作，取得了良好的運營效果。因為具有較好的市場進入機制，民營資本在旅游業的發展過程中，發揮著非常重要的作用。

根據2018年全國旅游工作會議報告，2017年我國旅游投資總額約1.5萬億元，同比增長16%，其中民營資本投資占60%。在本研究報告的第一部分，我們統計的2014-2018年開業/開工大型文旅項目（不完全統計）中，絕大部分也是民營資本投資。根據新旅界研究院發布的2018年文旅行業投融資報告，民營資本在2018年的文旅重資產投資中，也占據主體作用。

不僅在目的地資源端的重資產投資領域，在分銷渠道端，OTA企業基本上都是民營投資，也誕生了多家上市公司；在產業服務端，眾多的連鎖酒店服務品牌、眾多產品服務機構也均為民營性質。

但近些年來，各省和地市紛紛成立旅游集團、文旅集團以及文旅投資集團，在各自的轄區范圍內大力整合旅游資源和運營企業，原本分散的景區、酒店、旅行社、餐飲企業以及園林建設、文創商品開發企業等被整合到一個集團，由此形成了國資控股的產業集團和投資集團。這種地方國資整合的模式，有利于各地統籌文旅產業資源，形成聯動，進行資源和服務的創新研發，促進地方文旅產業的整體發展，真正對全域旅游的發展形成支撐。

但國資的大幅擴展，也容易帶來對民營經濟的擠壓，尤其是本年度新冠肺炎疫情爆發和持續，對眾多中小微文旅企業的生存形成了重大威脅，不少企業將被迫退出市場，擁有國資支持的各地文旅集團擁有良好的市場擴展機遇，可以預見的是，其資產規模和市場份額在疫情之后將迎來較大幅度的增長。

但由于文旅消費具有的精神性、非標性等特征，其市場需求千變萬化，而文旅消費涉及的環節眾多，服務供給的品質對消費體驗影響較大。我們認為，保持充分的市場化程度和服務主體的多樣性對文旅產業的發展非常必要。因此，在當下的文旅產業發展格局下，國資的擴展有利于各地分散的資源和市場整合，但同時需要給民營資本以及民營企業留出足夠的發展空間。尤其是在產業運營環節，民營企業具有更市場化的模式和更高效的團隊。在非國家命脈的文旅產業領域，需要讓民營企業保持充分的活力。