在移動互聯(lián)網(wǎng)不斷普及、網(wǎng)民數(shù)量不斷增加的背景下，在線旅游應(yīng)運而生，與電子商務(wù)、網(wǎng)約車、共享單車、在線教育等共同發(fā)展，構(gòu)成我國新時代互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展圖景的亮麗風(fēng)景線。《2019年度中國在線旅游市場數(shù)據(jù)報告》顯示，2019年，我國在線旅游用戶規(guī)模達(dá)4.13億人，同比增長5.36%，在線旅游市場規(guī)模達(dá)10059億元，首次突破萬億。隨著在線旅游業(yè)態(tài)的快速發(fā)展和升級，出現(xiàn)了一大批順應(yīng)技術(shù)發(fā)展、滿足人民對美好生活向往、服務(wù)水平和治理能力高超的在線旅游平臺企業(yè)。這些平臺企業(yè)是我國平臺型經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對改造和提升以旅行社、酒店為主的傳統(tǒng)旅游業(yè)發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了整個旅游行業(yè)透明度的提高、價格的合理化和服務(wù)質(zhì)量的躍升。
文化和旅游部日前頒布的《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為規(guī)范在線旅游行業(yè)的第一部部門規(guī)章，是貫徹落實黨的十九屆四中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是旅游主管部門積極主動依法立法、民主立法、科學(xué)立法的重要成果，是對整個在線旅游業(yè)態(tài)行業(yè)規(guī)則予以匯總、提煉、抽象而形成的法律規(guī)則的集合。《規(guī)定》作為在線旅游業(yè)態(tài)最為重要的部門規(guī)章，為行業(yè)劃定了法律底線，為形成健康有序的市場秩序、實現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣提供了規(guī)則指引。《規(guī)定》提出了一些要求更高的鼓勵性規(guī)則，比如鼓勵平臺經(jīng)營者先行賠付，要求經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提示旅游者提供緊急聯(lián)絡(luò)人信息等，必將有利于整個行業(yè)不斷提升服務(wù)水平。
《規(guī)定》的發(fā)布無疑是中國在線旅游行業(yè)發(fā)展的新起點，為行業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航，將為美麗中國、法治中國和全域旅游發(fā)展貢獻(xiàn)力量。總體上《規(guī)定》有三大亮點：
一是充分體現(xiàn)依法立法、民主立法和科學(xué)立法。《規(guī)定》出臺歷時兩年，不僅嚴(yán)格按照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》履行法定程序，以多種形式展開調(diào)研、舉行座談會，聽取行業(yè)、企業(yè)、專家和社會意見，充分吸收國內(nèi)外立法經(jīng)驗，而且注意對上位法法律依據(jù)的梳理，使得整體條文結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容清晰、義務(wù)與罰則相對應(yīng)。在一些業(yè)態(tài)尚在發(fā)展、學(xué)理上還有待完善而實務(wù)又亟待規(guī)范的問題，采用了嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的立法態(tài)度，秉承著保護(hù)旅游者權(quán)益與促進(jìn)在線旅游行業(yè)發(fā)展并舉的理念。比如關(guān)于大數(shù)據(jù)殺熟問題，《規(guī)定》第十五條明確，在線旅游經(jīng)營者不得濫用大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，基于旅游者消費記錄、旅游偏好等設(shè)置不公平交易條件，侵犯旅游者合法權(quán)益。這種看似復(fù)雜的、用多個限制條件針對新生事物進(jìn)行立法，堅持包容審慎理念，在我國規(guī)章起草中并不多見，充分體現(xiàn)了進(jìn)入二十一世紀(jì)第二個十年我國部門立法技術(shù)水平更加提高。類似的條文還有第十一條、第十三條和第十四條等等。
二是充分體現(xiàn)合作治理。《規(guī)定》的主體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是對在線旅游的兩大主體，即平臺經(jīng)營者和旅游主管部門的義務(wù)作出規(guī)定，而且大量條款涉及二者關(guān)系。二者既是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系，也是為在線旅游業(yè)態(tài)健康有序發(fā)展必須有所貢獻(xiàn)的重要主體，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代合作治理的理念和精神。責(zé)任在法律上是特殊含義，一般特指法律責(zé)任，即規(guī)定中第四章的內(nèi)容。對企業(yè)而言是義務(wù)，對監(jiān)管部門是職責(zé)，這些職責(zé)也是職權(quán)。全文出現(xiàn)了三十六處“應(yīng)當(dāng)”，實際上對在線旅游平臺經(jīng)營者的義務(wù)和監(jiān)管部門的職責(zé)規(guī)定不只是三十六個，細(xì)致分解可能會更多。這些內(nèi)容，根據(jù)我國立法法和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，是部門規(guī)章對旅游法、消費者權(quán)益保護(hù)法、網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)法和《旅行社條例》等上位法的細(xì)化，是對法律已經(jīng)為企業(yè)和監(jiān)管部門設(shè)定的法律義務(wù)的具體化。從文本上看，將平臺經(jīng)營者的義務(wù)作為第二章，充分體現(xiàn)了平臺型企業(yè)作為在線旅游主要從業(yè)者的主體責(zé)任，只有平臺型企業(yè)依法履行了法律義務(wù)，為旅游者提供安全、優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，才可以實現(xiàn)在線旅游行業(yè)的健康有序發(fā)展。將監(jiān)管部門的職責(zé)也是職權(quán)集中規(guī)定在第三章，體現(xiàn)了監(jiān)管部門作為對從業(yè)者予以監(jiān)管的地位。
三是充分體現(xiàn)依法行政。《規(guī)定》對旅游主管部門的監(jiān)管職責(zé)做出明確規(guī)定，對可以采取行政行為的種類和內(nèi)容都做了規(guī)定，還涉及一些近些年行之有效、富有創(chuàng)新意義的做法，比如約談和信用監(jiān)管。在法律責(zé)任方面，對違反法律法規(guī)和規(guī)章的違法行為的處罰做出明確規(guī)定。再如，《規(guī)定》對行政管轄采用違法行為所在地的標(biāo)準(zhǔn)，這與大多數(shù)行政案件管轄確定規(guī)則一致。“違法行為發(fā)生地”對于平臺型經(jīng)營活動而言，存在多種情況，既有平臺經(jīng)營者自身未履行法定義務(wù)，主要是線上經(jīng)營管理的問題，也有平臺內(nèi)經(jīng)營者在線下提供經(jīng)營服務(wù)違法的情況，以違法行為發(fā)生地作為管轄規(guī)則，有利于分散監(jiān)管壓力，將全國縣級以上文化和旅游部門的執(zhí)法力量動員起來，對在線旅游進(jìn)行全面監(jiān)管。違法行為發(fā)生地不明確的，補充規(guī)定的規(guī)則相對是明確的，即由經(jīng)營者注冊登記地或者備案地、旅游合同履行地的執(zhí)法機(jī)關(guān)來執(zhí)法。
（作者王靜系中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授，祖博媛系國際關(guān)系學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士）